章宗祥向日借款袁世凯死后，黎元洪继任总统

段祺瑞仍任国务总理，控制北京政府的军政大权，投靠日本帝国主义，妄图以“武力统一中国”

同年6月30日，段祺瑞任命章宗祥为驻日特命全权公使

此时，日本寺内正毅内阁为了达到独霸中国的目的，稍稍改变了袁世凯时代大隈重信内阁用强力胁迫中国的侵略办法，而用收买的办法，以借款等方式支持新的傀儡

日本政府派西原龟三首先在东京同章宗祥密谈

然后由章宗祥介绍西原龟三多次到中国活动，与曹汝霖、陆宗舆等人密议借款和建立收支机关问题，为段祺瑞政府取得大量借款

1917年初，日本政府经过秘密外交，使英、法、俄、意四国承认它从德国手中所夺到的山东权益

此后，又通过章宗祥和陆宗舆多次催促段祺瑞政府加人协约国方面对德宣战，后段祺瑞决定与德、奥绝交并宣战

俄国十月革命爆发后，日本为了进攻苏俄和控制中国，诱迫北京政府订立中日《共同防敌军事协定》

章宗祥按照段祺瑞的旨意，经与日本帝国主义者多次密谈后，于1918年3月25日，和日本外相本野互致《共同防敌换文》

5月16日、18日，双方在换文的基础上正式订立《中日陆军共同防敌军事协定》和《中日海军共同防敌军事协定》

通过这些协定的实施，日本帝国主义的军队以“共同防敌”为名，大批开入我国内蒙和东北，控制东北和蒙古的广大地区，并以此为基地，进攻苏俄

1918年3月，段祺瑞为抵制孙中山在广州召集的国会非常会议和操纵时年9月的总统大选，指使王揖唐、曾毓隽等在北京安福胡同组织俱乐部

旋在徐树铮的策划下，安福俱乐部包办新国会选举

8月20日，安福国会成立

9月，徐世昌在安福国会的支持下，窃据总统职位

他和段祺瑞一起指使章宗祥，再次向日本借债

9月下旬，章宗祥在一天内向日本签押了三笔借款，即“满蒙四路借款”、“山东二路（济顺、高徐）借款”、“参战借款”，共计6000万日元

其中，山东二路的借款与山东问题的中日换文是相关联的

寺内正毅内阁害怕日本1914年出兵山东抢到手的利益，到战后有所丧失，除以2000万日元借款取得控制山东二路的权利外，又提出处理山东问题的换文

其中说：“胶济铁路沿线之日本军队，除济南留一部队外，全部均调集于青岛”

这说明，中国虽然参战了，但日本军队可以继续占领济南和青岛，还要以换文方式，使其占领合法化

按照换文规定，日本要继续占领胶济路，仅在形式上由日本驻军改为日人指挥下的“中国巡警队”而已

此外，胶济路战后归“中日两国合办”，实际上是要由日本独占

这就严重地损害了中国在山东的主权

但北京反动政府急于取得金钱，通过曹汝霖电告章宗祥，授权他以政府名义，于9月24日，用“欣然同意”的复照，承认日本的上述要求

这就为日本巩固其在山东的既得利益增加了保证，并成为日后巴黎和会上窃夺山东权益的口实

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